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户籍管理制度改革背景下城市低保制度研究

——湖北省大冶市户籍制度改革后城市低保制度实施情况的调查报告

[摘要]

《城市居民最低生活保障条例》规定：持有非农业户口的居民，共同生活家庭成员人均收入低于当地最低生活保障标准的，才能申请最低生活保障待遇。按照科学发展观的要求，目前一部分经济发达沿海地区已经或还在取消“农业户口”和“非农业户口”制度，中西部一些地方也正在开展户籍制度改革试点，从而使城市低保对象界定失去了基本依据，这也是当前城市低保制度必须要研究解决的问题。大冶市作为湖北省户籍制度改革试点单位，2003年实施了以“取消农业户口、非农业户口”为主要内容的户籍制度改革，城市低保随之以居住地等因素为新的界定条件。本文通过对大冶市户籍制度改革后城镇人口变化、新增低保对象分析，以及城市低保制度实施、运行情况的调查，了解分析户籍改革等对城市低保制度影响，相应提出了应对户籍制度改革的建议和措施。调查情况初步表明：户籍制度改革促进城市低保制度要做相应调整，但保障规模增长幅度不是很大。只要国家财政加大低保资金投入，就能较好地保障新增城镇人口中特殊困难居民的基本生活，总体保障规模也可以控制到一定范围之内。届时，最低生活保障制度不仅覆盖城乡，而且真正实现了城乡对接。

2008年3月15日至5月8日，由湖北省民政厅、黄石市民政局、大冶市民政局共同组成60多人的调查组，深入大冶市低保管理局、东岳路街道办事处（城关）、东风路街道办事处（城关）、保安镇（老建制镇）、刘仁八镇（新建制镇）等不同类型乡镇所属的5个社区、5个城（镇）中村，对2003年户籍制度改革后城市低保工作情况进行了较为细致的抽样调查。共计调查了10740户、32718人，占大冶市总户数的4.6%、总人数的3.6%。这次调查活动分三步进行。第一步是培训人员，统一思想。参加调查的60多人在大冶市民政局会议室进行了为期3天的调查前培训，请统计部门的调查师、省市民政部门的统计人员等专业人员授课，统一了调查人员的思想和调查方法，打造了一支能胜任工作的调查队伍。第二步是设计表格，统一内容。根据课题需要的内容，课题执笔人经过反复推敲精心设计一套调查登记表和统计表，统一了整个调查内容。第三步是逐户调查，保证质量。整个调查活动得到了大冶市委、市政府、市民政局的大力支持和帮助。在规定的统一时间内，调查组2人一组分成30个小组，提前一天通知受调查户，在调查区域内逐户进行拉网式调查，一户不差地将调查区域内所有居民户的相关情况清楚地录了上来。整个调查活动组织严密，数据真实准确，客观反应了大冶市户籍制度改革前后的城镇人口的变化情况，新增低保对象情况，以及城市低保制度实施运行情况。

一、大冶市基本情况

大冶市位于湖北省东南部，长江中游南岸，幕阜山北麓，是黄石市管辖的一个县级市。该市矿产资源丰富，是以冶炼、建材为主的老工业基地，是青铜文化的发祥地之一，素有“江南明珠”之称。现辖1乡、10镇、4个街道办事处、1个开发区、1个国有农场，国土面积1623平方公里，总人口92万。户籍制度改革前该市总人口90.6万，其中农业人口72万，非农业人口18.6万。大冶市2007年地方生产总值139.82亿元，地方财政收入14.44亿元，城镇居民年人均可支配收入8758元，农村居民年人均纯收入4317元，是湖北省的十强县（市）之一，位列第5位，是一座新兴的工业城市。

二、户籍管理制度改革及城镇人口的变化情况

（一）户籍管理制度的建立

户籍管理制度包括户口登记、户口迁移制度和身份证制度。新中国成立初期，国内的户口迁移制度只是为了统计人口需要，迁移入户问题并未受到限制。为防止农村“盲流”进入城市，1957年12月，党中央国务院联合发出《关于制止农村人口盲目外流的指示》，要求城乡户口管理部门密切配合，通过严格的户口管理切实做好制止农村人口盲目外流的工作。为了维护社会秩序，1958年1月全国人大常委会第91次会议通过《中华人民共和国户口登记条例》，该条例第20条第二款对农村人口进入城市做出了严格规定：凡没有城市劳动部门录用证明、学校录取证明或城市户口登记机关准予迁入证明者都不能由农村进入城市，这标志着我国以严格限制农村人口向城市流动为核心的户籍制度形成。随后，各项福利制度不断附加于户籍制度，进而形成了以户籍制度为核心的分割城乡的二元户籍体系。实行户籍制度改革，逐步清除以户籍制度为核心的城乡二元结构，是户籍管理体制适应社会主义市场经济体制的客观需要，是我国经济社会发展的必然要求，是落实科学发展观、统筹城乡发展的必然选择。

（二）大冶市户籍管理制度改革主要内容

2003年，该市作为湖北省户籍制度改革试点单位之一，在全省率先启动户籍制度改革工作。当年10月，根据湖北省公安厅和黄石市公安局的统一安排部署，经大冶市人民政府同意，市政府办公室以冶政办发[2003]175号文件批转了大冶市公安局制订的《大冶市户籍管理制度改革实施方案》。该方案明确规定，实施户籍管理制度改革的指导思想是：户籍管理实现从限制型管理向服务型管理转变，从计划控制向政策调控转变，从审批制向核准制转变，放宽户口落户条件，简化户口办理程序，逐步建立以户口准入为基础的城镇人口调控机制，更好地引导农村人口向市区和小城镇有序转移、集聚，加快我市城乡一体化进程。户籍管理制度改革的主要内容包括：一是全市城乡居民实行统一的户口登记管理制度，取消农业户口、非农业户口、自理粮户口及其它户口性质的划分，实行户口登记管理一体化，统一登记为家庭户口和集体户口。二是户口转入的基本条件是：具有合法固定住所，相对稳定职业，合法生活来源。三是放宽引进人才条件，实行优惠政策。四是放宽外来投资、购买商品房入户条件。五是放宽对申请迁入城镇投靠亲属的条件限制。六是认真解决户口待定人员落户问题。七是简化户口审批程序，提高办事效率。大冶市户籍管理制度改革工作分四个阶段进行，历时2个月，到2003年10月底全面结束。2008年上半年，湖北省公安厅对外宣布：截至2007年底，全省取消农业户口、非农业户口、“三场户口”、自理粮户口及其他户口性质的划分，实行户口登记管理一体化、统一登记为“湖北居民户口”为内容的户籍管理制度改革的有4市6县1区，涉及人口占全省总人口1/4。（网上下载）

（三）户籍管理制度改革对大冶市城乡人口分布的影响

户籍制度改革以前（2003年10月底前），大冶市登记的常住人口为906285人，其中非农业人口186204人，占总人口的20.5%；农业人口720081人，占总人口的79.5%。户籍制度改革以后，大冶市市域范围内的人口再无农业和非农业人口之分。至2007年底，大冶市登记的常住人口为92万人，按现时城镇和农村范围统计，大冶市在城镇[含市政府所在地——城关、镇（乡）政府所在地居委会管辖地域]范围内居住的人口为289361人，占总人口的31.5%，在农村（村委会管辖范围内的村庄）居住的人口为630639人，占总人口的68.5%。户改后与户改前相比，大冶市城镇人口增长103157人，增长率为55.3%。按规划区域城镇和乡村范围统计，大冶市在城镇[含市政府所在地——城关、镇（乡）政府所在地居委会管辖地域]范围内居住的人口为318297人，占总人口的34.6%，在农村（村委会管辖范围内的村庄）居住的人口为601703人，占总人口的65.4%。在规划区内户改后与户改前相比，大冶市城镇人口增长132093，增长率为70%。而与大冶市毗邻的鄂州市（地级），2007年，全市总人口106万人，其中非农业人口36.96万人，经济社会发展水平与大冶市相当。2007年，该市进行了户籍管理制度改革，取消“农业户口”和“非农业户口”性质，当年底，全市登记的城镇人口达到56.82万人，户改后与户改前相比，鄂州市城镇人口增长19.86万人，增长率为53.7%。（表一）

表1   户改前后城镇人口变化情况表   

                                                      单位：人                                                    

（四）大冶市新增城镇人口抽样调查分析

在被调查5个社区、5个城（镇）中村新增人口中，持有户改前非农业户口的人数为18587人，按新的户籍制度界定为新增城镇人口为28891人，比调查区域内户改前非农人口增加10304人，增长55.3%。

1．新增城镇人口类别分析。从大冶市抽查的10304新增城镇人口类别来看，主要由四类人员组成：①城中村、镇中村的失地农民为4267人，占新增人口的41%；②进城务工经商人员为3347人，占新增人口33%；③购买住房后户口由农村迁入城市的人口为1347人，占新增人口的13%；④户籍制度改革以后因城镇入户政策放宽投亲靠友迁入的人口为1343人，占新增人口的13%。对新增城镇人口情况我们从三个方面进行分析：①从产生的原因分析，改革开放以来我国经济快速发展，城镇在不断扩展，各级各类开发区、工业园区蓬勃发展，在我国不少城镇出现城中村、镇中村，是产生第一类新增城镇人口的主要原因。同时人民生活水平不断提高，在我国城乡差别仍然存在的情况下，在城镇工作和生活，做城镇人是很多农民多年的愿望，所以农村富余劳动力进城镇务工经商，富裕起来的农民进城镇购买住房是产生第二、第三类新增城镇人口的主要渠道。农民进城镇，城乡融合，农村人口逐年减少，城镇人口逐年增加是现在乃至将来一个时期的发展趋势。②从居住区域分析，失地农民和购买住房后户口由农村迁入城镇人员主要集中在新城镇区或开发区，进城务工经商人员和投亲靠友迁入城镇人员主要集中在闹市区和老城区。③从构成比例分析，失地农民和进城务工经商人员是新增城镇人口的主要来源，投亲靠友迁入和购买住房后由农村迁入城镇人员是新增城镇人员的次要来源。（表2）。

表2   新增城镇人口分类情况表

                                                    单位：人                                                   

2．新增城镇人口收入分析。从抽样调查的情况看，在城镇新增的10304人中，家庭人均月收入低于大冶市城市低保标准（人均月收入160元）的为328人，占新增人口的3.2%，家庭人均月收入160—200元的302人，占新增人口的2.9%，家庭人均月收入200元以上的9674人，占新增人口的93.9%。从四类人员分析可以看出，二、三类人员是过去农村文化程度较高，头脑灵活，懂技术，会经营的新型农民，他们进城镇后一般都有固定的收入来源，且有一定的经济基础，符合低保条件的对象较少，并不会对城市低保制度造成很大冲击，最低收入人口主要集中在第一和第四类人员中，这些最低收入人群过去在农村就是贫困户，特别是第一类人员，过去有点土地还可以勉强维持生活，现在他们丧失了土地，更是雪中加霜，他们是新增城镇人口中最困难的群体。由此可以看出，户籍制度改革以后，新增城市人口中纳入城市低保的对象占到新增人口的3%左右，低收入家庭人数也占相近的比例，新增城镇人口中特困对象要明显低于过去非农业人口比例（表3）。

表3   新增城镇人口家庭收入情况表 

                                                     单位：人

3．新增城镇人口住房分析。大冶市抽样调查表明：新增城镇人口拥有自有住房10008人，占新增城镇人口的97.1%，其中居住在一年以上的占93.5%，居住在一年以下的占3.6%。租房和无房人数只占新增城镇人口的2.9%。这说明绝大部分新增城镇人口拥有自有住房（表4）。

表4   新增城镇人口住房及享受城镇低保情况表

                                                      单位：人  

4、新增城镇人口人均占有耕地面积分析。大冶市抽样调查表明：新增城镇人口无耕地和人均耕地在0.1亩以下的有9533人，占新增城镇人口的92.5%；人均耕地在0.1—0.3亩的有264人，占新增城镇人口的2.6%；人均耕地在0.3亩以上的有507人，占新增城镇人口的4.9%。这说明大部分新增城镇人口没有耕地（表5）。

表5   新增城镇人口人均占有耕地面积情况表  

                                                              单位：人  

（五）户籍管理制度改革对全国城镇人口变化影响分析

目前，就全国而言，户籍制度改革尚处于探索试点阶段。但是，随着我国社会主义市场经济体制的建立和完善，同时，随着我国经济社会的发展和进步，城镇化进程将不断加快，大量的农村人口将逐步转移到城镇。虽然受地域差异和经济发展水平差异的影响，我国东、中、西部地区、沿海与内地、发达地区与欠发达地区的城镇化进程会有较大差异，但总体会呈现城镇化水平逐年提高的趋势。据有关部门统计，2005年，湖北省非农业人口为1740万人，据2005年全省1%人口抽样调查，湖北省居住在城镇的人口为2466万人，比非农业人口高出726万人。2005年全国非农业人口为40898万人，据2005年全国1%人口抽样调查，全国居住在城镇的人口56157万人，比非农业人口数高出15259万人。随着我国经济社会的发展，城镇人口的规模会逐年增长。

公安部的消息显示，全国已有12个省自治区、直辖市（河北、辽宁、江苏、浙江、福建、山东、湖北、湖南、广西、重庆、四川、陕西）已经相继取消了农业户口和非农业户口的二元户口性质划分，统一了城乡户口登记制度，统称为居民户口，实现了公民身份法律意义上的平等。湖北省公安厅与有关部门商定，将农业户口和非农业户口统计指标，相应变更为城镇人口和农村人口统计指标。（网上下载）

三、户籍制度改革后城市低保准入条件的探索与实践

（一）城市低保制度面临的挑战

城市低保制度是解决城镇贫困群众基本生活困难的一项根本性制度，是我国社会保障体系的重要组成部分。然而，我们现行的城市低保制度是一个典型的建立在城乡二元结构户籍制度基础上的社会救助制度。国务院1999年颁布的《城市居民最低生活保障条例》第二条规定：“持有非农业户口的城市居民，凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的，均有从当地人民政府获得基本物质生活帮助的权利”。因而，只有“非农业户口”居民才有资格申请城市低保。户籍管理制度改革后，城市低保工作中用于界定保障范围的“非农业户口”已不复存在，为此，积极应对户籍管理制度改革对现行城市低保制度的冲击，探索新户籍制度管理制度背景下的城市低保工作对于完善城市低保制度，确保户籍管理制度改革以后城市低保制度的平稳运行，最终实现城乡社会救助一体化具有重要意义。户籍制度改革以后，城市低保工作中用于界定保障范围的平台已经消失，依据新的户籍制度重新界定城市低保准入条件成为应对户籍制度改革、完善现行城市低保制度的关键环节。重点要解决好城市低保制度覆盖的对象和准入条件两个方面的问题。

（二）“城镇居民”的界定

户籍制度改革以前，城市居民最低生活保障制度覆盖的对象为持有非农业户口居民中家庭人均收入低于当地保障标准的人员，并无明确的地域界限，它保障的对象只要持有非农业户口，同时符合城市低保相关准入条件，既可以居住在城镇，也可以居住在农村，因而称之为城市低保本身定义并不准确，严格地说应定义为“非农业人口”最低生活保障。从计算居民生活成本等理论意义上讲，城市低保对象应该是符合一定条件的“城镇居民”，而户籍制度的改革，为我们实施真正意义上的“城市低保”创造了条件。

1．城镇范围的界定

按照新的户籍制度实施城市低保首先必须界定保障的范围。城镇是一个地域概念，因而城市低保制度必须在一定的地域范围内来实施。而在我国当前城镇化进程不断加快的形势下，城镇的地域范围处在日益扩展并不断变化的过程中，城镇的地域界限也在不断的发生变化。因而，根据我国现行的有关政策和法规，城镇的地域范围应该是指城镇建成区或城镇规划区以内的范围。

（1）城镇的界定。①辞海和网上对“城镇”一词的解释是：a.城市和集镇。集镇是介于乡村与城市之间的过渡型居民点。b.以非农业人口为主，具有一定规模工商业的居民点。中国规定，县及县以上机关所在地，或常住人口在2000人以上，10万人以下，其中非农业人口占50%以上的居民点，都是城镇。②国家统计局2006年10月颁布了《关于统计上划分城乡的暂行规定》（国统字[2006]60号）（以下简称规定），作为统计上划分城乡的依据。《规定》以国务院关于城镇建制的规定和我国的行政区划为基础，以民政部门确认的居民委员会和村民委员会为最小划分单元，将我国的地域划分为城镇和乡村。城镇是指在我国市镇建制和行政区划的基础上，经本规定划定的区域。按照《规定》，城镇包括城区和镇区。城区是指在市辖区和不设区的市中，经本规定划定的区域。城区包括：街道办事处所辖的居民委员会地域、城市公共设施、居住设施等连接到的其他居民委员会地域和村民委员会地域。镇区是指在城区以外的和其他区域中，经本规定划定的区域。镇区包括：镇所辖的居民委员会地域、镇的公共设施、居住设施等连接到的村民委员会地域、常住人口在3000人以上独立的工矿区、开发区、科研单位、大专院校、农场、林场等特殊区域。

（2）农村的界定。①国家统计局《关于统计上划分城乡的暂行规定》第七条指出，乡村是指本规定的城镇以外的其他区域。②国务院《村庄和集镇规划建设管理条例》（1993年6月29日国务院令第116号）第三条指出，本条例所称村庄是指农村村民居住和从事各种生产的聚居点。

（3）规划区的界定。《中华人民共和国城乡规划法》（2007年10月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议通过）第二条指出，本法所称规划区，是指城市、镇和村庄的建成区以及因城镇建设和发展需要，必须实行规划控制的区域。规划区的具体范围由有关人民政府在组织编制的城市总体规划、镇总体规划、乡规划和村庄规划中，根据城乡经济社会发展水平和统筹城乡发展的需要划定。

2．城镇人口的确认

方法一：全接受原则。户籍制度改革以后，为了充分体现社会公平，只要是在城镇范围内居住所有居民，包括常住居民和外来居民都应确认为城镇人口。目前统计部门基本上是按全接受原则进行城镇人口统计的。

方法二：有条件接受原则。户籍制度改革以后，为了更好地引导农村人口向市区和小城镇有序转移、集聚，加快我国城乡一体化进程，对在城镇范围内居住，具有合法固定住所、相对稳定职业、合法生活来源、居住满一定年限的居民都确认为城镇人口。目前公安部门基本上是按有条件接受原则进行城镇人口统计的。

方法三：限制接受原则。户籍制度改革以后，城市低保制度覆盖的对象应该是全体城镇居民。而目前在城镇区域内居住的既有常住人口，同时还有暂住人口和流动人口，为了保证户籍制度改革以后城市低保制度的平稳过渡，低保意义上的城镇人口必须同时具备以下两个方面的条件：一是在城镇范围内拥有合法固定的住所；二是在城镇登记的常住居民户口。目前大冶市在实施城市低保过程中，是按限制接受原则执行的。

（三）户籍管理制度改革以后城市低保准入条件探索

在城市低保制度覆盖的对象和范围确定以后，实施城市低保制度的关键就是准入条件的界定。按照现行《城市居民最低生活保障条例》的规定，享受城市低保必须具有两个要件：一是持有非农业户口，二是家庭人均收入低于当地最低生活保障标准。户籍制度改革以后，城市低保制度覆盖的范围和对象均发生了变化，按照新户籍制度的特点，城市居民申请城市低保待遇一般应具备以下四个方面的基本条件。

1．持有当地常住居民户口，且在城镇范围内进行户籍登记。由于户籍制度改革以后，县（市）范围内的城乡人口均持有当地居民户口，要求在城镇范围内进行户籍登记，使得在农村进行户籍登记的人口和城镇范围内的暂住人口、流动人口不能进入城市低保范围，有利于适度控制城市低保规模，且符合城市低保保障城镇居民的基本原则。

2．在城镇有合法固定住所，且居住一年以上（含一年）。户籍制度改革的一项基本原则就是在常住地进行户籍登记，因而在城镇登记户籍人口在城镇必须拥有固定的住所。合法的固定住所应当包括居民自建房屋、购买的商品户（含房改房）、单位分配的公房及房管部门租住的房屋。要求居住一年以上主要是考虑到目前我国居民很多拥有多处房产，有的是在不同的城镇、有的是在农村和城镇都拥有房产，因而在一个地方申请城市低保应有一定的常住时间限制。大冶市规定：在城镇有合法固定住所且居住一年以上（含一年），作为城市低保准入条件之一。

3．不拥有农业生产资料（主要是指耕地）。目前，在城镇规划区域范围内居住的尚有部分占有耕地面积的原城中村、镇中村的农民，他们仍有一定数量的耕地，主要靠耕种（或租给他人耕种）获得基本的生活来源，他们虽然属于城镇居民，但实际身份仍然是农民，因而暂时不应纳入城市低保范围，但部分居民拥有少量自留菜地是可以理解的。大冶市规定新增居民人均耕地在0.1亩以下，作为城市低保准入条件之一。

耕地是现时农民主要的生产资料，究竟农民拥有多少耕地（下限）才可以忽略不计，可统计为不占有农业生产资料，换句话说养活一个农民的极限土地是多少？带着这个问题我们有选择地调查走访了黄石市、鄂州市、荆州市等地农村农民和农业部门的专家学者，说法不尽相同，综合起来大致是耕地（水田、旱地）0.3亩、水面养殖（养水产品）0.2亩、山场（林农间作）0.5亩。湖北省政协委员会《被征地农民就业和社会保障问题》课题组的调查报告（2008年9月）中指出，农民不足0.3亩（含0.3亩）可视为无地农民。

4．共同生活的家庭成员月人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准。

四、大冶市户籍管理制度改革以后城市低保制度运行情况

大冶市于1997年10月1日建立城市低保制度，其间经历了城市低保建制、应保尽保和规范管理三个阶段。到2007年末，全市城市低保对象为5351户、14145人，占全市城镇人口的4.9%，月均支出低保金140万元，月人均补助资金106.7元。

（一）户籍制度改革以前大冶市城市低保工作概况

大冶市的城市低保制度建立以后，经历了三年多的建制和缓慢发展时期，到2000年底，由于受资金和政策的制约，全市的城市低保对象只有1200余人，月发放低保金约6万余元。从2001年开始，根据湖北省人民政府当时提出的“低标准、广覆盖”的工作要求和国务院提出的“应保尽保”的工作目标，城市低保工作快速发展，保障对象大幅增加。到2002年底，全市城市低保对象达到5466户、16534人，占当时非农业人口的8.9%，月发放保障金80余万元，月人均补贴50元。在城市低保工作快速发展的同时，由于低保管理制度不完善，工作网络不健全，工作程序不规范，低保工作中出现了一些漏洞和问题，突出表现在保障对象和标准补助不合理等方面。为此，从2003年开始，大冶市把城市低保工作重点转移到了规范管理上来，经过近两年的努力，基本上实现了城市低保队伍网络化、工作程序化、管理动态化、资金发放社会化的规范管理工作目标，城市低保工作水平得到了明显提高，保障人数从16500多人下降到14000人。

（二）大冶市户籍管理制度改革以后城镇低保制度新实践

 2003年10月，大冶市的户籍管理制度改革全面实施以后，曾一度给大冶的城市低保工作带来了较大的冲击。一是非农业户口的性质取消以后，给我们认定申请人的申请资格带来了很大的困难。二是城镇范围内的失地困难农民要进入城市低保，给低保资金支出带来了较大的压力。从2005年11月正式试行新户籍制度条件下的城市低保审批到2006年3月，在短短的5个月时间里，大冶市的城市低保对象由14002人增加到18039人，净增4000余人，并且呈现出继续上升的势头。为了适应户籍制度改革以后的新形势，重点从以下三个方面进行了一些探索和实践。

1．积极探索户籍管理制度改革后城市低保制度完善方案和措施。2004年3月，针对户改对城市低保制度的冲击和影响，大冶市开展了广泛深入的调查研究工作：一是对户改后城乡人口变化情况进行抽样调查，二是多层次、全方位征求市民、基层组织、相关部门对户改后城市低保工作的意见和建议，在此基础上形成调研报告，经请示省低保中心同意。于2005年3月在大冶市的经济开发区和罗家桥街道办事处进行试点，前后历时3个月，从制订政策、规范操作、对象管理等方面进行了尝试。为大冶市全面试行新户籍制度条件下的城市低保工作积累了宝贵的经验。2005年11月，大冶市民政局下发了《关于试行新户籍制度条件下城市低保审批条件的通知》（冶民政发[2005]50号），标志着户籍管理制度改革以后新的城市低保审批条件全面实施。户籍制度改革后，大冶市城市低保准入条件为：①在城镇有合法固定居所且居住时间一年以上；②不拥有农业生产资料（人均耕地0.1亩以下）；③共同生活家庭成员人均收入低于城市最低生活保障标准，符合上述条件城镇居民均有申请城市低保待遇资格。

2．加大城市低保规范管理力度，确保实现动态管理条件下应保尽保。

从2003年开始，历时三年，大冶市将低保工作的重点全面转移到了规范化管理上来，先后实施了分类保障、限期保障、续保登记、年度核查等一系列规范化管理制度，对老城市低保户（原非农户口）进行全面清理，切实实行动态管理；对新城市低保户（户改后新增加城镇居民）严格按《关于试行新户籍制度条件下城市低保审批条件的通知》进行审批，有效缓解了户籍制度改革给城市低保带来的压力。

3．积极开展城市低保对象劳务技能培训，大力推进有劳动能力低保对象的就业再就业工作。

近几年来大冶的经济持续快速发展，劳动力需求大幅增加，城镇下岗职工和无业人员就业再就业比例明显提高。同时，通过政府购岗和公益性服务岗位安排，使部分低保家庭就业和收入状况明显好转，大量城市低保家庭逐渐退出低保。到2007年末，全市城市低保对象总数稳定在了15000人左右，实现了户籍管理制度改革以后城市低保制度的平稳运行。

（三）户籍管理改革对城市低保制度运行的影响分析

由于我国现行的城市居民最低生活保障制度是一项建立在以城乡二元结构基础上的社会救助制度，户籍制度改革无疑会对城市低保制度的运行带来深刻的影响，主要体现在三个方面：一是城市低保的保障范围产生很大的影响。户籍制度改革以前，城市低保的保障的范围是“持有非农业户口的城市居民”，而户籍制度改革以后，城市低保的保障范围则是全体“城镇居民”。二是城市低保准入条件将随着户籍制度改革发生一定的变化。户籍制度改革以前城市低保准入条件只涉及户口性质和家庭人均收入两个方面。户籍制度改革以后，城市低保准入条件一般会包括居住范围、户籍登记、生产资料和家庭人均月收入等四个方面。三是由于城镇人口的增加，城市低保整体规模将有所扩大，低保资金、低保工作网络将会面临更大的压力。

五、户籍管理制度改革背景下完善城市低保制度的建议

（一）积极应对户籍制度改革的新形势，修订完善城市低保制度

户籍管理的改革，使我国现行低保政策的基础发生动摇，修改《条例》势在必行。一是保障范围有了地域界限。《条例》第二条明确规定“持有非农业户口的城市居民”是保障范围，只要是非农业户口不论是居住在城市还是农村都可以纳入保障范围。但户籍制度改革后，要界定城镇居民必须首先要界定城镇的范围，其理由是在同一个城镇范围内的劳动力价值、消费物价指数等生产、生活成本基本相同。所以《条例》修改时应考虑城镇居民的地域概念。二是“非农业人口的城市居民”改为长期居住在城镇的“城镇常住居民”。《条例》中的立法主体是非农业人口的城市居民，也就是说只有非农业人口城市居民才能纳入保障范围。户籍制度改革后，生活在城镇的居民只要符合准入条件的都可以纳入保障范围。从理论上讲，过去有极少数生活在农村，原非农业户口居民不能纳入保障范围。这也是修改《条例》不可忽视的问题。三是准入条件发生了变化。《条例》第二条明确规定：“持有非农业户口的城市居民，凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的，均有从当地人民政府获得基本生活物质帮助的权利。”户籍制度改革后，城镇居民申请低保必须同时具备下列条件：①持有居住地常住居民户口，且户口与居住地相一致；②在城镇有合法的固定住所，且居住一年以上；③不拥有农业生产资料等。上述内容在《条例》中必须明确。

（二）加大资金投入，基本实现户籍制度改革条件下应保尽保

大冶市户籍制度改革后，城镇人口从过去的非农人口18.6万人增加到28.9万人，净增10.3万人，增长率为55%，新增城镇人口中符合条件的有3278人，保障率为3.1%，远远低于过去按非农业人口计算的保障比例。根据这个比例推算，湖北省预计增加保障对象22.5万人（新增城镇人口726万人×3.1%），年约需增加低保资金支出超过3亿元（22.5万人×月人均补贴116元×12个月）；全国预计增加473万人（新增城镇人口15259万人×3.1%），年约需增加低保资金支出70亿元（473万人×月人均补贴123元×12个月）。这就要求：一是中央和地方政府进一步调整财政支出结构，加大低保资金的投入；二是进一步加大城市低保规范化管理的力度，低保的保障人数和补助水平是相对的，除政策法规设置的门槛外，人为因素也有，只要我们加强管理，保障重点，使最低收入的困难城镇居民都能够享受保障；三是要切实做好动态管理工作。这主要是疏通出口，建立渐退机制，通过订立协议、限期保障等方法，使符合条件的城镇居民能够快进，不符合条件的低保对象能够快出，在一定程度上能够减轻低保资金支出的压力。

（三）切实加快城乡低保一体化进程

户籍制度改革打破了我国户籍管理长期存在的二元结构格局，对我国现行的城市居民最低生活保障制度带来了较为深刻的影响。一是我国现行的城市低保制度是一项建立在城乡户籍二元结构基础上的社会救助制度，户籍制度改革以后，过去用于界定城市低保范围的“非农业户口”已不复存在，使城市低保制度无法与新的户籍管理制度相衔接。二是户籍制度改革以后，随着我国城市化进程的加快，城镇人口会进一步增加，进而扩大城市低保的保障规模和低保金支出，长久下去会动摇城市低保制度的基础。要从根本上解决户籍制度改革给城市低保工作带来的影响，建议国务院、民政部研究修改《城市居民最低生活保障条例》，适应户籍制度改革形势，考虑到全国户籍制度改革是一个由小城镇到大中城市渐进过程，全国城市低保保障人数也不会迅速大量增加，国家财政投入可逐年递增。中央有关部门也有充分时间调查研究户籍制度政策对城市低保制度的影响，以及改革中出现的困难和问题，但城市低保制度准入条件的修订势在必行。(黄石低保中心  大冶市低保局)