关于我市城市社区建设的实践与思考
黄石市民政局
二○○八年十一月
“社区”是指聚居在一定范围内的人们所组成的社会生活共同体，是城市社会的细胞。可以说，在未来中国社会的发展过程中,社区将逐渐成为中国社会重要的社会结构单位，社区生活也将成为中国社会生活中的重要表现形式。因此，大力加强社区建设，对于提高人民群众的生活水平、生活质量和健全社会保障体系具有重要作用。这也是促进社会管理、保证社会稳定的客观要求。近些年来，市委、市政府把社区建设列为全市经济社会发展的重要目标和任务，并以加强社区居委会建设为突破口，加大了财政投入力度，开展了声势浩大的城市社区建设，经过几年的努力，取得了一定的成绩。但是，随着社区建设的不断深入，一些深层次问题逐渐显现出来，其中有些问题甚至直接制约着我市社区建设的发展。为进一步推进和谐社区建设，就当前存在的问题及其对策，谈谈一些粗浅的认识。
一、我市城市社区建设的主要做法和取得的成效
（一）统一思想、加强领导，使社区建设组织领导体系进一步健全。近几年来，市委、市政府把社区建设列为全市的重点工作之一，作为落实科学发展观，构建和谐黄石的具体工作来抓。一是出台了《关于创建和谐社区建设的若干意见》、《黄石市社区建设十一五规划》等一系列文件，确定了和谐社区建设的指导思想、目标和任务。提出了“以健全和完善社区居民自治机制为核心，以建立适应市场经济的社区管理和服务体系为重点，以发展社区民主、完善社区功能、服务社区居民、维护社区稳定、促进经济社会和人的全面发展为目标”的工作思路。二是为了从组织领导上有一个可靠的保证，形成推进社区建设的合力。市级成立了由市长挂帅，各有关职能部门领导参加的社区建设工作领导小组。设立了办公室，负责指导和协调全市社区建设工作。同时，各城区成立了由一把手担任领导、政府相关部门领导、各街道办事处负责人参加的社区建设领导小组，分别负责对区、街道社区建设工作的综合指导、协调、督察和服务工作，为社区建设的深入发展提供了组织保证，创造了良好条件。这一系列的政策措施，有力地推动了各地的社区建设，为形成党委领导、政府推动、民政部门牵头、有关部门配合、社区居委会主办、社区各界广泛参与的社区建设新格局打下了良好的基础。
（二）把组织、制度建设放到了突出位置，积极探索新的运行机制和管理体制。目前，按照社区居民自治组织的性质，各区普遍建立和完善了“三会一组”（社区党组织、社区成员代表大会、社区居民委员会、社区协商议事委员会），建立了社区党支部工作制度、社区居民代表大会制度、社区居委会工作制度、公开办事制度、社区居民对社区居委会民主评议制度、社区信访接待制度等，努力探索“四个民主”（即民主选举、民主决策、民主管理、民主监督）、“四个自我”（即自我管理、自我教育、自我服务、自我监督）的实现途径，把社区管理纳入到了民主化的轨道。黄石港区还在社区管理模式上进行了有效地探索，出台了《关于创新社区组织管理体系的试行方案》，改革社区党小组和居民组长的设置，实行“一楼两长”制度，即以楼栋为单位设立党员楼长和居民楼长，较好地密切了党群关系，发挥了党员在促进基层民主自治的先锋模范作用。
（三）大力加强社区基础设施建设，搭好社区建设工作平台。近些年来，我市加强了社区基础设施的建设，社区办公条件得到明显改善，目前全市137个社区中，办公和服务用房面积在300平方米以上的有53个，占38.7％，100至300平方米的有66个，占48.2％，100平方米以下的有18个，占13.1%。在新建和改建社区办公服务用房中，一是积极利用社区国债资金项目。利用国债资金扶持28个基础薄弱社区的办公和服务用房进行新建、改建，使改造后的社区办公和服务用房面积均达到了300平方米以上。二是加大财政投入力度。同时，市财政拿出240万元作为社区国债试点项目配套资金，用于改善困难社区的办公和服务用房建设；2006年至2008年，市财政每年安排50万元专项资金，2009年至2011年，市财政每年再投入100万元专款，采取以奖代补的方式，用于补贴基础薄弱社区的办公服务设施建设。各城区、街道为改善社区办公和服务用房建设也投入了大量资金。几年来，市、区、街、社区和企事业单位累计为改善社区办公和服务用房建设投入资金达3687万元。三是发挥共建作用。充分利用社区辖区内企事业单位资源，有效地解决了一批社区办公和服务用房难的问题。例如，华电公司无偿向沈家营社区提供900多平方米的楼房作为社区办公和服务用房，使该社区的办公和服务条件得到了彻底改善。2007年，我们还通过筹集资金和省民政厅的有力支持，为城区所有社区配齐了一套援建图书，开展了社区读书活动，丰富了居民的文化生活。
（四）科学民主地选举社区干部，切实加强了社区干部队伍建设。通过“公开招考、择优入围、定岗竞争、选举上岗”的程序，把一批有知识、有文化、有能力、热心为居民服务的下岗职工、大中专毕业生和复退军人充实到居委会班子中，使社区居委会用人机制发生了根本性变化，在全市844名社区工作者中，平均年龄为36.7岁，党员464人，占55%，大专以上文化程度481人，占57%，较好地解决了以往居委会干部年龄偏大、文化程度偏低的问题。由于实行了民主选举和竞争上岗，新当选的社区干部，无论是文化水平、年轻化程度还是党员比例，都有了较大的提高，人员整体素质也有了显著改善，从而为搞好社区工作提供了组织保证。今年，我们在第三届社区居民委员会换届选举工作，全部实行了直接选举，当选的社区干部更加体现民主和民意。社区干部的工资待遇纳入了财政预算，五项保险正在规范和落实，基本上解决了他们的后顾之忧。
（五）强化服务意识，充分发挥社区服务在社区建设中的龙头作用。为居民提供优质的服务和更多的方便，是社区建设的出发点和落脚点。几年来，我市在加强社区居委会建设的基础上，围绕居民群众生活多样化的需求，不断开拓服务领域，坚持把社区服务当作社区建设的主要内容来抓，突出城市再就业服务、老年人服务、优抚对象服务、困难群体服务、家政服务等重点，形成了四大特色服务。一是医疗保健服务。全市已建立社区医疗服务站137个，居民就医做到了小病不出社区。二是爱心服务。开展了“老有所养、残有所助、孤有所靠、难有所帮”活动，组织社区志愿者为群众服务，成立了互帮互助会,建立了互助基金，开辟了扶贫济困新渠道。三是便民利民服务。通过部门职能下移，为居民提供行政服务，通过建立社区服务热线，为居民提供家政信息服务，通过在社区发展一批小型平价超市，为居民提供商品服务，通过免费为社区居民提供艺术辅导、卫生保健、烹调、花卉栽培等技术指导及咨询服务，较好地满足了群众的需求。四是再就业服务。一方面加强对下岗失业人员的管理，建立下岗失业人员档案，为企事业单位提供人才信息。另一方面及时在社区同步发布就业信息，为下岗失业人员提供就业服务。同时，鼓励发展社区服务业，使下岗职工、待业青年在社区服务网点中实现就业和再就业。截至到目前，全市共兴建各类不同层次的社区服务中心站249个、老年人服务设施368个、残疾人服务设施311个、优抚对象服务设施256个、便民利民服务网点2185个，各类服务设施面积达5.08万平方米，社区服务覆盖率达到95％。
（六）创新服务新机制，打造网络数字社区建设。秉承“民有所呼，我有所应；民有所求，我有所助”的服务宗旨，我们利用社区国债项目建立了市级社区服务信息管理中心，实现了一部热线电话（12343），一个服务网站（www.hssq.cn），一份报纸（《社区服务热线》）、一名信息员（每个社区选聘一名）、一支队伍（各类社区服务供给商）、实施一条龙服务、构建一小时服务圈（一个小时内服务到位）的“七个一”服务模式。按照政府搭平台，企业来投资，居民得实惠的工作思路，整合社区服务资源和引导各行业服务商加盟服务，使“12343”社区服务热线深入到老百姓的吃、穿、住、行等生活的方方面面（包括中介服务、家政服务、医疗服务、安防服务、信息咨询、投诉建议、业务受理、信访接待、民情快递等16大类100多项服务），只要老百姓拨打“12343”服务热线或者登陆黄石市社区服务网站就能够享受到优质的服务。全市已建成社区服务站17个，有300家服务商加盟参与服务工作，如今，“12343，连接你我他，服务千万家”已深入黄石市广大市民的心中，“12343”已然成为服务百姓生活的好帮手。
二、存在的问题及原因
（一）职能不清，体制不顺，社区工作错位。2007年9月11日，《黄石日报》内部参考第六期就刊登了“社区干部的‘五难’与‘五盼’”，王振有书记在上面做了重要批示，反映的主要问题就涉及到政府职能转变不到位，社区干部工作错位。社区建设需要政府部门、辖区单位和社区居民的共同参与。但许多政府部门把本应该是自己的工作责任和工作任务交给了社区，所有的责任都压到了社区居委会身上，人员和经费又不到社区，还要调过头来考核社区，把社区当成了政府部门。按照《居民委员会组织法》的规定，社区居民委员会是群众性自治组织，是对居民会议负责，为社区居民服务。据初步统计，现在社区包含了17大类、139项工作，现在的政府部门都在“某项工作进社区”的氛围中，在社区建机构、挂牌子、交任务，几乎所有的政府部门工作都进了社区，但是社区合并后，社区规模大幅提高，一般社区都在2000户6000人左右，社区干部平均不到6人，致使社区工作不堪重负，疲于应付。“上面千条线，下面一根针”、“社区建设是个筐，上面需要什么就往里装”是其真实而形象的写照。但是“权随责走、费随事转”的要求没有得到很好的落实，社区工作已经严重错位。
（二）工作量大，任务繁重，社区干部待遇偏低。由于政府职能转变不到位，致使社区干部每天应付大量的行政事务，与之相对应的社区干部的工资待遇偏低。虽然2006年市委市政府发文将社区干部工资提高到正职 800元/月，副职700元/月，并要求各城区建立社区干部工资自然增长机制，但远低于全市人平工资水平(按鄂发[2007]4号文件规定,社区干部工资不低于当地社会平均工资水平)。由于待遇偏低,有些社区干部没有把社区工作当成一种职业,而是当作一种谋生的手段,一些素质较高的人一有机会就离开了社区岗位，影响了社区干部队伍的稳定。
（三）有法不依，政策文件难以落实。主要表现在，一是社区办公经费难落实。现阶段的社区办公经费只有500元/月，有的地方还没有落实。按照鄂发[2007]4号文件的要求，各地政府要按照每户每年10元的标准落实工作经费，我市还没有落实。二是开发商还建社区办公和服务用房的制度没有落实。2001年，黄发5号文件就作出明确规定，新开发的“小区型社区”，每开发1000户商品房，开发商必须无偿提供100㎡的社区办公和服务活动用房，但这一政策一直没有得到很好的落实。三是街道办事处仍然在收取和变相收取社区创收经费。尽管市民政局与市监察局下发了《关于制止街道办事处收取社区居委会管理费的通知》（黄民发[2003]106号）文件，但街道办事处只是将“管理费”改称为“社区建设调节基金”或“代帐费”，直接或间接向社区收取的“这费”、“那费”，少则近万元，多则数万元。在我们调查的所到之处，社区主任们一再叮嘱不要透露是他们提供的数据，怕街道办事处给“小鞋”穿。
（四）机制不健全，社区建设工作缺氛围。我市在2001年就成立了市级社区建设工作领导小组，设立了办公室，但由于没有人员和办公经费，致使机构有名无实，也无法组织相关活动，加上各成员单位之间的缺乏沟通，出现了社区建设民政部门一头热的现象，即便是有些部门在社区开展一些工作，也是各干各的，没有形成整体合力。有的部门直接把社区居委会当成政府部门的“一条腿”，给社区下任务，下指标，搞检查和考核，严重影响了社区建设的发展。
（五）工作缺思路，特色不突出。社区居委会作为基层群众性自治组织，每一个社区都应该有自身的特点，开展的自我服务也应该各有不同。但当前的社区干部都忙于应付行政事务，即便开展的居民服务工作也只是政府服务工作的下移，并非真正意义上的基层自治组织的自我服务。如果社区居委会只是按照“上级”交办的任务开展工作，反映出来的只是政府及政府部门为民服务的工作水平，即使服务工作开展的再好，也无法体现“自我服务”水平和居民自治功能。并且每个社区都一样，特色难以形成，只不过有的社区做的好，有的社区做的差而已。因此，社区居民自治服务工作缺乏局限性，特色不够突出。
三、对策与建议
（一）明确责任主体，落实相关政策。要明确各县（市）区党委政府是社区建设工作的责任主体，要履行主体职责，发挥主体作用，解决实际问题。有关部门和社区工作者要认真总结近年来社区建设过程中的经验教训，立足于黄石的实际，在政府与社区居民委员会角色定位、社区居委会组织模式和社区运行机制、社区资源的整合与共享方式、居民参与社区管理的途径等方面，应多思考、多实践、多观察、多创新。一方面，加快“单位人”向“社会人”的转化工作，为群众逐步提高对社区建设的关注和参与打下坚实的基础；另一方面，需创造条件，打破政府及其派出机构——街道办事处与基层群众自治组织之间的客观存在的行政隶属关系，根据社区建设的目标，对政府和社区关系进行准确定位，明确街道办事处对社区居委会指导、协调和服务的作用，引导、支持和帮助社区居委会充分发挥自治功能，依法开展社区各项工作。制止街道办事处向社区居委会收取各种经费的行为，在区级财政核算中心为社区建立专户，实现各区财政拨付直达，从源头上制止街道办事处以各种名义收取社区创收经费的行为，保障社区的财务自主权和社区工作正常运转。政府各职能部门应切实下放权力,让社区充分行使社区内部事务的自治权力,而不是把“社区当作一个筐，什么东西都往里装”。部门工作进社区要实行准入制度，落实“权随责走，费随事转”的要求，凡是政府部门需要交由社区办理和落实的行政任务，要根据任务量的大小，按照社区辖区人口数量分别给予社区一定比例工作经费购买服务，由社区集中招聘人员去落实，从体制和机制上解决政府部门和社区职能的归位问题；在社区工作者的产生、待遇、卸任等环节上，确实建立起一些行之有效的制度，为居委会摆脱对政府的依附独立运作，奠定一定的基础。
（二）积极探索社区资源整合的路径，加大对社区建设和服务设施的投入。社区的基础设施，是推进社区建设和服务的重要载体和依托，也是衡量社区服务和建设发展水平的重要指标，因此，进一步加快社区服务设施建设的步伐是黄石市面临的一项艰巨任务。事实证明，仅仅依靠单一的政府财政投入，对于面广量大的社区建设而言，只能是杯水车薪。因此，发展社区建设不能单纯靠政府拨款，要把扩大资金的着力点放在激活、整合社区资源上，要注意运用社会力量，解决社区问题。各级政府要把社区建设领导协调机构办公经费和社区建设经费纳入财政预算，逐年增加对社区建设资金的投入。并尽可能地提高居委会工作人员的待遇，将社区主任、副主任、委员（含劳动、低保、计生专干）分别提高到每月1200元、1100元和1000元，另外，解决他们的养老、医疗、生育、工伤、失业五项基本保险问题。同时，社区基础设施的完善要坚持“共驻共建、资源共享”的原则，发挥驻地单位的优势，充分利用当地资源，充分调动社区内机关团体、企事业单位等各方面力量，采取共建、联建、自建相结合的方式，多方筹集资金，逐步完善社区基础设施建设。要充分发挥市场机制的作用，用市场的观点、市场的途径、市场的办法，整合社区资源，采用各种形式，鼓励社会资金投入社区建设，建立起社会各界和居民群众广泛参与的社区建设发展机制，最大限度地实现社区资源共有、共享以及共建社区的良好氛围。
（三）各级党委政府要坚持“以人为本、服务社区”的工作理念。社区建设是为社区成员提供服务的，因此，“以人为本、服务社区”是社区建设的基本原则。必须坚持“以人为本”的社区思想，树立管理就是服务的社区旗帜，把维护和增进社区最广大群众的根本利益作为衡量社区建设的最高目标，时刻把居民的利益放在第一位，把居民的需要作为第一选择，把居民的满意作为第一标准。这就需要通过科学的调查研究，全面且准确地掌握本社区居民和社区内单位的需求现状和发展变化，找准切入点，从关系居民生活的小事、热点入手，研究新形势下完善社区服务的办法，通过各种形式的活动，顺人心、聚人气，形成“有困难，找社区，社区是我家”的社会氛围，并依此来制定社区建设规划和工作计划。
（四）社区居委会要培育居民的社区参与意识，增强社区凝聚力。社区是与居民生活联系最直接、最密切、最全面的领域，居民才是社区真正的主人。因此，居民参与是社区建设与发展的基础，积极培养居民的社区参与意识，增强对社区的认同感、向心力是做好社区工作的前提。首先，应进一步加大社区建设的宣传力度，通过宣传教育，加强居民对社区的认知感，充分利用新闻等媒体，向全社会广泛宣传推进社区建设的重大意义及相关知识，使居民明确社区居委会是群众性自治组织、社区是一个守望相助的共同体，以此来增强居民对社区的认同感。其次，社区居委会应同社区居民充分协商与之生活和利益密切相关的事务，以增强居民的社区归属感。如在社区环境、卫生医疗、治安管理、文化教育等事项的决定上，应充分与社区居民协商沟通，广泛征求意见，发挥社区居民的积极主动性，提高居民对社区的参与度，培育居民的社区归属感。第三,社区居委会应根据社会发展状况，适时地搞一些社区服务项目，为方便居民生活提供一些力所能及的服务，特别是通过社区服务机构或组织社区自愿者，为遇到困难的居民提供一些有效的帮助，以此来增加居民对社区及社区居委会的认同感，营造人人为社区、社区为大家的生活氛围。
（五）加强对社区建设工作的指导和督导。近年来，社区建设工作发生了巨大的变化，2007年，省委省政府下发了《关于深化社区建设，推进社区服务》（鄂发[2007]4号）的文件，为顺应社区建设发展的需要，我市根据鄂发[2007]4号文件精神，起草了《关于进一步推进和谐社区建设的若干意见》，市政府领导也召集了相关部门征求了意见，建议尽快出台这份指导当前社区建设工作的文件，进一步明确社区建设的主体，落实配套政策文件，为进一步深化黄石和谐社区建设提供方向。在适当的时机要召开全市社区建设工作会议，调整市级社区建设工作领导小组成员，与县（市）区政府及部门签订目标责任书，把我市和谐社区创建工作引向一个新的高潮。同时，要以市政府督办室的名义成立督办组加强对社区建设工作的督办落实，重点检查各城区、部门以及街道办事处在落实市委市政府有关社区建设文件的情况，以保障我市社区建设工作的健康发展。