建立健全我市农村社会救助制度的思路
我市农村困难群体一直受到各级党委、政府高度关注，提高他们的收入、改善他们的生活是建设小康社会、推进新农村建设、构建和谐黄石的重要内容之一。农村困难群众贫困产生的原因不尽相同，因病、因残、年老体弱、缺乏劳动能力或劳动能力低下、生存条件恶劣等是产生贫困的主要原因。民政部门对这些困难群体实施了农村低保、医疗救助、农村五保供养等项救助措施，这些救助措施的实施，解决了我市农村困难群体的基本生活，为他们的家庭提供了实实在在的帮助，保障了他们的生存权。同时，我市的农村社会救助制度在实施过程中，也存在一些问题，为此，我们也提出一些建议，以供参考。
一、 农村社会救助制度现状
（一）农村低保
农村低保制度是指政府按照当地农村低保标准，对农村困难居民给予适当救助的新型社会救助制度。目前我们正在实施的农村低保处在初级阶段，是由农村特困户定期定量救济过渡而来。在保障规模上还不能做到应保尽保，只能按照农村居民的困难程度实行先急后缓、倒排序的办法，把当前生活最困难、群众充分认可的对象纳入保障范围。在保障水平上只能实施分类救助。一般分为三类，一类为重点保障对象（鳏寡孤独家庭），人月均补助水平60元至80元；二类为生活特别困难对象（痴呆傻残家庭），人月均补助水平40元至50元；三类为生活困难对象（因灾、因病造成生活困难家庭），人月均补助水平20元至30元。在管理上还有待于进一步规范，农村低保是一项新的民政工作，没有成功的管理经验可以借鉴，保障对象、收入核算等同城市低保相比还有较大的差距，有些管理制度正在探索之中。
我市农村低保工作的发生发展大致经历了三个阶段：一是农村特困户救助阶段，从2004年1月至2007年6月，农村特困户救助人数从0.5万户、1.2万人扩大到1.4万户、4.3万人，人月平补助水平从10元提高到13元，累计发放农村特困户救助资金1304万元。二是过渡阶段，从2007年7月至2007年12月，这一阶段是将农村特困救助对象平移过渡到农村低保。农村低保人数由原农村特困救助对象1.4万户、4.3万人扩大到1.7万户、5.5万人，人月平补助水平由13元提高到30元，半年支出农村低保资金740万元。这一阶段制订了农村低保标准，城区为1200元、大冶市为1000元、阳新县为700元。三是调标阶段，从2008年元月份至今，这一阶段农村低保人数由1.7万户、5.5万人扩大到1.9万户、5.9万人，人月平补助水平由30元提高到40元，今年下半年，农村农低人月平补助水平要提高到50元。
在农村低保申报审批上，实行个人申请、村委会审核、村民代表评议、乡镇街道审查、县（市）区民政局审批等程序，做到阳光操作，规范审批。在农村低保资金的发放上，是建立专户，实行社会化发放，方便群众。在农村低保对象管理工作中，我们探索建立多项管理制度。一是年度核查制度。坚持每年对农村低保对象进行集中审核一次，符合条件进行续保登记，不符合条件取消其低保待遇。二是公示制度。农村低保在审核审批过程中要进行三次公示，即村级收入调查和民主评议情况公示、乡镇街道核查结果公示、县（市）区民政局审批结果公示。三是档案管理制度。县、乡（镇）、村三级建立低保档案和台帐。
（二）农村五保供养
1953年，中央人民政府内务部制定了《农村灾荒救济粮款发放使用办法》，把无劳动能力，无依无靠的孤老残幼，定为一等救济户。1956年的《高级农业生产合作社示范章程》规定，对生活没有依靠的老弱孤寡残疾社员，给予保吃、保穿、保烧，年幼的保证受到教育和年老的保证死后安葬，简称“五保”，享受五保的农户便统称“五保户”。1978年，在研究五保工作立法时，又把五保条件进一步修改成无法定扶养义务人，无劳动能力，无生活来源的老年人、残疾人和未成年人，形成了“三无人员”的完整概念。1994年，国务院发布《农村五保供养工作条例》，民政部发布了《敬老院管理暂行办法》，正式通过法规的形式对五保供养的性质、对象、内容、形式等做出了明确规定，并进一步加强了农村敬老院的建设。五保供养的资源在农村经济体制改革之前，来自村级集体经济，分田到户后部分来自五保户田亩的代耕收入，部分来自乡村的公共事业收费。2003年农村税费改革以来，五保供养经费转变为政府开支。由各级财政在对乡、村的转移支付资金中提取。
2006年3月1日国务院新颁布施行的《农村五保供养工作条例》规定：农村五保供养对象主要是指农村中老年、残疾或者未满16周岁的村民，无劳动能力、无生活来源又无法定赡养、抚养、扶养义务人，或者其法定赡养、抚养、扶养义务人无赡养、抚养、扶养能力的人群。申请享受农村五保供养待遇，应由村民本人向村民委员会提出申请；因年幼或者智力残疾无法表达意愿的，由村民小组或者其他村民代为提出申请。经村民委员会民主评议，对符合规定条件的，进行公告；无异议的，由村民委员会报送乡镇（街道）审核。乡镇（街道）审核后，报县（市）区民政局审批。农村五保供养对象可以在当地的农村五保供养机构集中供养，也可以在家分散供养。集中供养的农村五保供养对象，由农村五保供养服务机构提供供养服务；分散供养的农村五保供养对象，可以由村民委员会提供照料，也可以由农村五保供养服务机构提供有关供养服务。
目前，我市农村五保供养对象共计6192人，其中集中供养3491人，分散供养2701人，供养标准为1500元（集中供养）和1000元（分散供养），目前我市符合五保条件的农村困难群众全部纳入了保障范围，基本实现“应保尽保”的目标。从2003年到2005年，我市根据省政府的统一安排部署，狠抓了农村“福星工程”建设，通过“福星工程”建设，一座座宏伟气派、充满现代气息的农村福利院拔地而起，院内姹紫嫣红，廊前绿树成荫，房内清洁凉爽，五保老人在这里幸福度过晚年。近几年来根据上级民政部门的要求，我们狠抓农村福利院的管理，积极开展达标提升活动，去年我市有4家农村福利院被评为全省模范福利院、有12家福利院被评为全省农村合格福利院。目前，我市的43所农村福利院成为农村五保老人颐养天年的理想场所。
（三）农村医疗救助
长期以来，国家没有出台过针对贫困农民的农疗救助政策法规，地方也缺少必要的医疗救助资金。除少数经济发达地区外，全国还普遍没有系统的农村医疗救助制度，结果造成大量农村贫困人口患病后得不到及时治疗，给贫困农民的生产和生活带来很大影响，农村因病致贫、因病返贫问题十分普遍和突出。为此，2003年，民政部会同卫生部、财政部下发了《关于实施农村医疗救助的意见》，启动了农村医疗救助的制度建设。2005年，省民政厅、卫生厅、财政厅下发了《关于加快推进农村医疗救助工作的通知》。2005年，市政府下发了《黄石市城乡贫困群众疾病医疗救助暂行办法》，我市开始实施农村医疗救助工作。
目前在我市，农村低保户、特困优抚对象等农村贫困群众患病时，个人自负费用达到1000元以上可获得医疗救助，救助金额为个人自负费用的40%，一次救助最高额度为4000元；农村五保对象救助金额为个人自负费用的80%。当救助对象个人实际承担的治疗费用超过30000元时，可参照首次救助的比例实施二次救助，二次救助最高额度为4000元。在福利院集中供养的五保对象可以获得每人每年50元的定量门诊救助；农村低保对象参加新型农村合作医疗，个人应缴纳资金从医疗救助资金中列支。农村医疗救助对象申请救助，由家庭成员凭定点医院的诊断病历、正式医疗收费收据、病情证明书原件，向社区居委会或村民委员会提出医疗救助申请。社区（村）初审后，报街道（乡镇）审核，再报县（市）区民政局审批。“三无”对象、农村五保户可由社区居委会或村民委员会代为申请。今年上半年，全市共实施农村医疗救助3830人次，共资助37500人参加新型农村合作医疗，共支出救助资金175万元。
二、 存在问题
（一）农村困难群体生活仍较贫困
农村困难群体的“恩格尔系数”（饮食支出的费用占总收入的比例）是比较高的，生活比较贫困。农村低保的救助水平偏低，只能满足最基本的生活需求。农村困难群众当遇到重大疾病等突发家庭事故时，由于救助的额度有限（每年最高救助额度为4000元），他们可能会陷于困境。如果有子女上学、供养老人等额外支出时，他们的生活可能会更加难以为继。
（二） 农村社会救助管理有待进一步规范
农村社会救助实施以来，由于人员、经费等诸多方面的原因，管理工作有待进一步完善。一是一些地方农村社会救助的入户核查、收入核算工作做得不细，过分依赖于群众的评议。二是农村社会救助的档案管理，信息系统建设方面有待进一步加强。三是农村社会救助的证件管理不规范，少数地方为了节省资金，农村低保户还在使用《农村特困户救助证》，没有换发新的《农村低保户证》。四是农村福利院管理有待进一步加强，农村福利院工作人员服务水平有待进一步提高。五是农村医疗救助申办审批时间较长，还没有与新型农村合作医疗制度衔接。
（三）农村社会救助资金的投入不足
社会救助工作的开展是以救助资金作为基础的，我市现行各项的社会救助政策与农村困难群体的要求有差距，农村低保救助规模较小、救助水平较低；农村五保供养标准低、福利院基础设施建设有待加强；农村医疗救助规模少、救助标准低。农村困难群体希望得到更多的社会救助，而政府财力有限，对于农村社会救助资金的投入不足，不能满足城市困难群体的要求。在一些救助中，我们设置了最高封顶线和分配指标，这完全是基于资金方面的原因。
（四） 农村社会救助成本不足
省人民政府《关于建立农村最低生活保障制度的通知》（鄂政发[2007]41号）明确规定，“农村低保工作涉及面广、工作量大，各地要确保农村低保工作必需的工作经费。所需工作经费按不低于农村低保资金支出总额的3%列入同级财政预算”，很多地方并没有按照省政府文件规定列支农村低保工作经费。市人民政府办公室关于《黄石市城乡贫困群众疾病医疗救助暂行办法》规定，市民政局医疗救助工作经费按全市医疗救助资金总额的2%提取，县（市）区民政局医疗救助工作经费按本级医疗救助资金总额的3%提取，并没有完全落实。农村社会救助工作经费主要用于聘用基层低保工作人员及调查核实、制证建档、信息系统建设等工作费用支出，而农村社会救助工作经费不足，制约了这些工作的开展，从而影响我市农村社会救助工作的整体推进。
（五） 农村低保工作网络不健全
农村低保、农村医疗救助等工作增加到低保部门后，市低保中心的工作量更大了，上半年市编委下文，将黄石市城市居民最低生活保障中心更名黄石市城乡最低生活保障管理办公室，设置一名副县级职数，但是内设机构没有设置，编制未增加，影响了工作开展。各县(市)区低保中心（局）农村社会救助工作人员配备不足，基本上是增加了农村社会救助工作未增加人员。而乡镇（街办）的农村社会救助工作人员则更为紧缺，农村乡镇（街办）民政办在乡镇体制改革中被撤消，将职能归并到新设立的社会事务办，工作人员由过去的民政办3─5人减为设一名民政助理员，目前我市大乡镇有上千户农村低保户，小乡镇也有数百户，他们要接受申请、解释宣传政策、入户核查、填写表格、传递报表、建立档案等大量的工作要做，而且一个民政助理员要负责整个民政工作，根本无法完成农村低保等农村社会救助工作任务。
三、 思路与对策
（一）进一步加强领导，合理整合资源
农村社会救助工作事关160万农民的切身利益，是建设社会主义新农村的重要组成部分，农民应当享受改革开放成果，政府有责任切实加强对这项工作的领导，认真解决好实施过程中出现的各种问题。建议市政府成立农村社会救助协调领导小组，建立联席会议制度，定期不定期召开各县（市）区和相关单位参加的联席会议，解决农村社会救助在实施过程中出现的问题。相关政府部门要履行职责，进行配合，加强信息联系，及时将情况进行通报，定期汇总情况，编发简报。建立农村社会救助对象数据库，统一对外发布信息。
（二）进一步加强管理，完善农村社会救助制度
继续建立和完善农村社会救助工作的各项管理制度，在实施中求完善，在探索中求发展。使农村社会救助工作在申请、审查、审核、审批过程中做到简捷、科学；在实施过程中做到便民利民；在资金发放过程中做到专户管理、封闭运行。同时要建立健全完善的监督机制，使有限的资金发挥更好的社会效益。要提高农村低保工作动态管理的质量，保证符合条件的对象能够快进，不符合条件的能够快出，缩短周转期，提高农村社会救助资金的利用率，提高工作效率，更好地为农村低保对象服务。
（三）进一步加强培训，增强管理人员素质
建议市、县（市）区两级民政部门每年要分别举办一期农村社会救助工作人员培训班，主要学习农村社会救助工作业务和全心全意为低保对象服务的方法，提高管理人员的政治素质和业务素质。同时农村社会救助主管部门每年还要组织一次交叉检查，通过检查促进工作，互相学习、取长补短。
（四）加大资金争取力度，逐步扩大保障规模
保障资金是实施农村社会救助制度的基础，建议2009年除民政、财政继续做好对上争取资金工作外，适当的时候市政府主要领导和分管领导也要出面争取。同时建议市政府研究设立向上争取资金的激励机制，切实加强对上争取资金的力度。有了资金的保障，逐步扩大保障规模，力争在“十一五”期末使农村低保做到应保尽保，使更多的农村困难群众得到实惠。
（六） 加大资金投入，健全农村救助机构
一是根据我市经济发展水平和社会发展需要，继续调整财政支出结构，增加地方财政农村救助资金的投入，保障农村救助资金的正常支出，同时根据省市政府有关文件精神落实必要的工作经费。二是根据城乡最低生活保障工作不断发展的需要，调整、充实我市各级城乡最低生活保障机构，特别是乡镇管理机构等问题，市政府将予以重点考虑，根据全省的情况和现状，建议探索建立“以钱养事”的工作机制，确保有人做事，使我市的农村低保工作再上一个新台阶。
（六）全社会都来关心农村困难群体
加强宣传，推动慈善事业发展，让全社会的人都来关心
农村困难群体。动员普通民众来帮助困难群体，树立良好社会风尚，建立长效帮扶机制，使得农村困难户早日脱贫。加强邻里之间的互帮互助，“富亲戚”帮“穷亲戚”，使得贫困人口早日脱贫。
加快建立健全各项农村社会救助制度，维护农村困难群众的基本生活权益，是新农村建设的重要内容之一，是党和政府重要职责，也是构建和谐黄石的需要。随着国家经济不断向前发展，政府对农村社会救助的投入会不断增多，农村社会救助体系将趋向完善，农村贫困群众将得到更多的实惠。