儿童福利机构医疗保健管理及社会化服务初探
【提要】通过加强儿童福利机构的医疗保健投入及推行孤残儿童医疗保健社会化服务，不断完善我国的儿童福利医疗保健事业，更好地维护孤残儿童的生存权。儿童是民族的希望，国家的基石，社会的明天。儿童的生存发展状况是最大的政治问题之一，也是国家的最高利益之一。我国是世界上儿童最多的发展中国家，因而儿童的福利问题也就成为我国公共政策、社会政策的重大议题。孤残儿童是社会上最值得同情的弱势群体，与正常儿童相比，更应享有生存权、发展权、受保护权、参与权和受教育权等权利。孤残儿童的生存权是指其享有固有的生命权、健康权和获得基本生活保障的权利。本文就儿童福利机构如何加强孤残儿童医疗保健管理及推行社会化服务的问题进行尝试性探讨，以期抛砖引玉，不断完善我国的儿童福利医疗保健事业。
一、儿童福利事业的现状
我国民政部门的儿童福利机构是收养失去父母的孤残儿童、并对其实施生活救助和服务保障的社会福利机构，兼有医疗、护理、康复、特殊教育等服务功能，是支持性、补充性、保护性、替代性的儿童福利服务机构。
根据中国政府关于《儿童权利公约》执行情况的第二次报告(1996年至2001年)，反映了中国儿童福利的现状：
-----中国政府目前解决孤残儿童及弃婴养育问题的办法是：一部分儿童由国家和集体兴办的社会福利事业单位集中监护养育，直至他们长大成人，对痴呆和重残孤儿实行终身供养；另有一部分儿童分散在社区群众家中寄养和助养，福利院对其实行监护；还有一部分儿童被家庭合法收养，包括国内收养和跨国收养。此外，全国各地还兴办康复中心、弱智儿童培训班、残疾儿童寄养站、社区康复站等社区孤儿、残疾人服务组织近万个；个人和单位义办社会福利事业机构已有上百家。截止到2001年底，全国城乡共创办儿童福利院160所，400所社会福利院设有儿童部，共收养孤残儿童、弃婴5万余名，年龄大部分在14周岁以下。
------中国养育孤儿、弃婴的社会福利事业机构的经费主要来源于中央和地方政府，也有部分捐赠。中国民政部先后成立了中华慈善总会、助学办公室、助医办公室、募集了大量资金，使全国福利院中上万名孤儿得到入学和康复医疗的资助。据不完全统计，1996年至1999年，仅民政部就通过助医工程，用2000万资金为2689名残疾儿童实施了康复医疗手术2937人次。
------- 1997年，中国民政部与国家计委、财政部等六部委共同制定了《关于进一步发展孤残儿童福利事业的通知》，根据通知要求，到2010年，中国要基本上达到每个地级市都拥有一所具有养护、医疗、康复和教育能力的儿童福利院。
------- 2001年3月，中国民政部开始实施《儿童社会福利机构基本规范》，对儿童福利机构在儿童膳食、护理、康复、心理、教育等方面制定了详细的标准，并对儿童福利机构的设施、设备及工作人员数目等作了规定。
------国家不断增加妇幼保健和疾病预防控制的资金投入，分别从1990年的3 .05亿元和12.03亿元增加到1999年的10.46亿元和33.88亿元，年均增长分别为14.68%和12.19%，均高于同期国内生产总值的增长水平。为了逐步缩小城乡差距，改善对包括农村儿童在内的农村的卫生保健服务，中国把农村卫生工作作为卫生工作的重点，卫生资源投入向农村倾斜。1991至2000年，中央财政投资加上地方各级财政、卫生机构共同筹资，总计达到300亿元，改造、扩建了全国4.1万所乡镇卫生院以及绝大部分的县防疫站和县妇幼保健院。其中，国家计委、财政部为加强农村县、乡、村三级卫生网建设投入约13亿元。1995至2000年中国政府利用世界银行贷款9000万美元提高对妇女儿童基本卫生服务；特别是乡、村级妇幼卫生服务的能力和质量。从1999年开始，国家又启动了贫困县县医院建设项目，拟用三年时间，对全国(重点是西部地区)的316家县医院进行改造建设，以增强其服务能力。为解决饮水困难地区的供水问题，1991至1999年全国农村缺水地区改水累计投资310亿元；为提高农村生活饮用水质量，1996至2000年全国投资263.4亿元，用于兴建农村改水设施。1996至2000年全国农村用于卫生厕所建设累计投资达135.9亿元；为了消除碘缺乏病，1993至1999年国家用于食盐加碘的经费约3亿元。
然而，随着时代和经济的飞速发展，笔者认为：我国儿童福利事业和儿童权利保护工作还没有同步跟上，还有许多欠帐的地方，必须加大这方面的工作。以往，由于计划经济体制、户籍制度、城乡差别和城乡二元社会福利制度，城乡儿童生活在两个截然不同的世界中，城市儿童享有儿童健康照顾、优质基础教育和较好生活环境；而乡村社区儿童则较少具有享受儿童福利服务的社会环境、机会和条件，生活状况与福利服务明显低于城市儿童。与此同时，儿童福利服务对象局限于部分孤残儿童；儿童福利院和其他儿童福利机构又主要局限开设在民政系统中。改革开放以来，中国经济发展取得世人瞩目的成就，但是社会发展与社会福利事业严重滞后。近年来，广泛开展全面建设小康社会、科学发展观、统筹城乡经济社会发展、构建和谐社会等，“不约而同”地催生全民性福利制度、全民性基本医疗保障制度、为全民性儿童福利制度和城乡一体化儿童福利制度奠定了基础。
二、加大投入，改善儿童福利机构医疗设施
生命健康权是实现儿童最大利益的基础。因此，要把维护儿童的生命权、生存权和发展权作为保护儿童权利的头等大事。保障孤残儿童的生命健康权，首当其冲的就是要改善儿童福利机构医疗设施。儿童福利机构要根据国家《儿童社会福利机构基本规范》和《社会福利机构管理暂行办法》的要求，筹措资金，加大投入，不断改善儿童福利机构医疗保健的基础设施。
（一）要加大孤残儿童的保育管理力度。根据孤残儿童不同于一般儿童的发展特点进行生活管理，为儿童提供寝室管理、生活教师辅导以及营养配餐管理，引导儿童开展体育锻炼、早期智力开发和关心儿童的身心发育等，特别是在帮助儿童治疗心理创伤、形成健康心理方面要加大力度，使这些儿童对福利机构的生活感到满足。
（二）要最大程度地使患有重病或有先天性残疾的儿童得到救治，同时也使在福利机构的健康儿童得到医疗保健。目前，大部分儿童福利院院内都配有医生、康复师、营养师，设置了医务室、康复室、抢救室、病房、化验室和药房等，但这些人员和设施从数量、规模、功能、质量、服务效果和技术等级上都远远落后于时代的要求，在今后的五年内都要有翻倍以上的增加和提升。
（三）进一步健全儿童福利机构的医疗保健护理制度。积极对儿童实施医疗保健、饮食起居保健及疾病预防。随着现代科学技术水平的不断提高，护理技术不断更新，护士的理论和操作水平得到迅速提高。而儿童福利机构长期处于一种相对封闭状况，医疗护理工作与医疗卫生系统交流较少，护士获得各种先进的护理操作技术和专业知识的学习和培训机会较少，致使儿童福利机构的护理工作发展相对滞后。此外，孤残儿童的疾病大多不是常见病和多发病，缺少统一的护理常规和操作标准，护理工作难以保证其规范性。因此，首先要尽快建立统一的护理常规和操作标准，将原有的工作方法进行归纳和总结，并结合医疗卫生系统先进的护理专业技术，建立一套适合孤残儿童的护理常规和操作标准，从而有利于全面提高护理质量。其次要加强对孤残儿童的卫生常识的教育： ①个人卫生教育：早上洗脸、刷牙、晚上洗脸、刷牙、洗脚。饭前便后要洗手。定期洗澡，勤换洗衣服和被褥，保持衣服、被褥的干净、整洁； ②环境卫生教育：不随地吐痰，不乱扔纸屑；保持教室、宿舍、食堂、操场的环境卫生，下课或活动完以后，要对教室进行清扫，并清除垃圾。保护院内的花草、树木，以及福利院的建筑和公共设施。
（四）加强对儿童福利机构工作人员的培训。由于儿童福利机构最早多为单一照料的模式及中国康复专业发展较晚等原因，全国很多福利机构内相对缺乏大批科班出身的康复、特殊教育专业人才，这些岗位的人员大多是经外出参观学习和岗位培训、自学方式等培养起来的，康复专业技术力量相对薄弱，持续发展后劲不足。加强对儿童福利工作者的培训，尤其是提高医疗保健工作人员在儿童照料方面的技能，是提高儿童福利服务水平的重要手段。为此，儿童福利机构今后主要应从专业院校中录取优秀毕业生充实到儿童福利工作队伍中，逐步改善儿童福利机构工作人员的知识结构和专业水平。在五年内，儿童福利机构专业技术人员的比例力争达到90%以上。同时，民政部门要对儿童福利工作者积极开展培训工作。一方面，委托教育机构进行培训；另一方面，积极利用社会资源开展培训。受训面在五年内力争达到100%。
（五）资金来源。上述各项的加大投入，需要大量的资金。这就需要国家政策的进一步落实、各级政府的高度重视和支持。资金的来源渠道主要是财政拨款、福利彩票支持、社会募捐、企业赞助等几个方面。做到以国家财政为主，多渠道、多形式增加对儿童福利院的投入，大力推进社会福利社会化进程。
三、整合资源，推进孤残儿童医疗保健的社会化服务
儿童福利机构毕竟不是医疗及技术完备的专业医院，因而对孤残儿童的医疗保健护养等工作只能是常规性的、基础性的，要使孤残儿童的身心得到更好的医疗护养，还必须立足民政，面向社会，整合资源，努力建立起一套完善的社会康复网络体系，推进孤残儿童医疗保健的社会化服务。
（一）各属地医院铺设“孤残儿童医疗爱心大通道”。康复效果是对残疾儿童救助能力的直接体现，随着儿童福利机构残疾儿童数量的不断增加、残疾种类复杂而多样，康复难度也不断增加，落实2015年实现“人人享有康复服务”的目标，对于残疾儿童康复工作来说增大工作难度。儿童福利机构的现有条件一定程度上制约了康复的深入发展和服务辐射范围的扩大。所以，单靠儿童福利机构的康复力量难以满足不断增长的康复需求，必须整合社会医疗资源和力量。建议国家对此制定相关的经济扶持政策，孤残儿童稍重一点的疾病交由各属地医院（含妇幼保健院、儿童医院等）免费医治，在这方面制订具体操作规范，建立完善康复工作评估标准，明确责任、落实任务，实行目标管理，由各地民政、妇联、卫生部门共同监督执行。
（二）大力推广家庭寄养康复新模式。家庭寄养助养孤残儿童是近年来出现的一种社会爱心新模式，值得大力推广。儿童福利机构将部分孤残儿童委托给那些生活条件较好、有一定护理经验并且愿意代养孤残儿童的家庭进行养育看护。福利机构同寄养家庭签订协议，按一定标准付给儿童生活费和其他费用，监护权仍属福利机构，寄养时间由双方协议确定。助养，指的是家庭、个人自愿为在福利院生活的孤残儿童一次性或按年、月捐助一定费用，节假日可以将儿童接到家中，监护权仍属福利机构。家庭寄养和助养使儿童感受到家庭的温暖，也使该儿童能更好地融入社会，对儿童的健康成长有利。从另一个方面来说，医院康复机构虽有一定的设备和技术优势，但存在只能停留在诊断和治疗、因人手紧难以保证持续满足残儿康复需求的弊端。寄养康复随着寄养工作的开展应运而生，它体现了家庭康复持续时间长、可发挥亲情、情感和心理教育等多元作用的优越性，兼顾了残疾儿童康复治疗和家庭生活方式的双重需要。因此，在发挥机构康复的示范作用下，以点带面，充分利用社会资源，大力推广普及家庭康复，不断提高康复效率，从而使各类康复资源有机融合，相互依赖，相互补充。
（三）引入市场竞争机制。儿童福利事业过去是公办公助的模式，几乎没有市场竞争，致使残疾儿童的康复治疗缺乏活力。在这方面，可大胆探索，鼓励有条件的社会团体和个人根据国家颁布的《儿童社会福利机构基本规范》和《社会福利机构管理暂行办法》的要求，兴办残疾儿童的康复机构。同时，各项监管工作必须及时跟上，按特种行业的管理办法，由公安、民政、妇联、卫生等部门联合定期进行检查评估，对检查情况作出相应的行政决定。
市福利院